Проблемы и решения энергосервиса в бюджетной сфере. Создание пускового механизма.

  1. О необходимости смещения акцентов в управлении  экономикой от  стратегии энергосбережения к практике стимулирования энергетического сервиса.

Рост энергопотребления в современном мире приобретает вполне обозначаемые контуры. Мировое потребление в 2010 году выросло в целом на 5,6 процентов, что является рекордным показателем за последние почти 30 лет – с 1973 года. Аналитики объясняют это выходом из мирового экономического кризиса и отмечают, что в целом планета Земля в 2010 году потребляла энергии больше, чем когда-либо, за всю историю человечества.

Уровни энергоемкости производства важнейших отечественных промышленных продуктов выше среднемировых в 1,2 - 2 раза и выше лучших мировых образцов в 1,5 - 4 раза. Низкая энергетическая эффективность порождает низкую конкурентоспособность российской промышленности, а при сближении внутренних цен на энергетические ресурсы с мировыми она сможет выжить в конкурентной борьбе только при условии значительного повышения энергетической эффективности производства.

Современная экономика России в достаточной степени энергорасточительна и характеризуется высокой удельной энергоемкостью валового внутреннего продукта оцениваемого по паритету покупательной способности примерно в 2,5 раза выше среднемирового уровня и в 2,5 – 3,5 раза выше, чем в развитых странах.

При этом потери в энергосетях составили в 2010 году 105,0 млрд. кВт.ч, или 10,3 процента, практически каждый десятый киловатт электроэнергии вырабатывается впустую.

В реальности энергетический сектор является двигателем экономики и связан с финансами гораздо более тесно, чем можно себе представить. Потенциал получения прибыли от долгосрочных инвестиций в повышение энергоэффективности российской энергетики оценивается западными специалистами в 300 миллиардов долларов. Тесная связь между ценами на энергоносители и финансовыми рынками способствует формированию политико-экономического контекста, который определяет последующее развитие экономики и финансов.

Следует отметить, что принятие Федерального закона «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ), а также Энергетической стратегии России на период до 2030 года, (утвержденной распоряжением Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. №1715-р), в определенной степени решили организационную, законодательную составляющую данной проблемы.

Особо хотел бы отметить, что несмотря на затягивание перехода к программно-целевому принципу формирования федерального бюджета (распоряжением Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. № 1950-р утвержден лишь перечень государственных программ), по результатам проверки Счетной палаты в Минэкономразвития России установлено, что из 41 государственной программы, включенной в Перечень, утверждены в установленном порядке только три, одна из которых «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года».

Вместе с тем, на практике достижение поставленных целей ведется со значительным отставанием:

энергетические обследования объектов и выдача соответствующих паспортов, в том числе в организациях бюджетной сферы, проводятся крайне неудовлетворительно;

заключение энергосервисных договоров (контрактов) не отработано;

финансирование мероприятий по энергосбережению не отвечает принятым стратегическим решениям и установленным срокам.

Мы полагаем, что в процессе выполнения задач, поставленных в Стратегии – 2020, представляется целесообразным учесть, что во многом существующие недостатки в сфере энергосбережения и повышения энергоэффективности экономики обусловлены отсутствием эффективно действующей системы управления реализацией стратегических планов и  мониторинга состояния энергоэффективности и рынка энергосервисных услуг  И  происходящих в нём изменений.

Повышение энергоэффективности бюджетного сектора возможно в первую очередь за счет разработки механизма погашения затрат исполнителя энергосервисного контракта, произведённых им на реализацию мероприятий за счёт средств, сэкономленных в результате реализации этих мероприятий в соответствии с внесённой законом 261-ФЗ поправкой в пункт 3 статьи 72  Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Для стимулирования предпринимательской деятельности в сфере энергосбережения требуется создание механизма возврата частных инвестиций в энергосбережение, обладающие, во-первых,  минимизированными рисками, во-вторых, условиями погашения в  сроки, в оптимальном случае,  не выходящими за пределы одного месяца.

 На совместном заседании Президиума Экспертно-консультативного совета при Председателе Счетной палаты Российской Федерации и руководителей экспертных групп по разработке «Стратегии – 2020» с участием Коллегии Счетной палаты Российской Федерации 20 октября 2011 года были рассмотрены конкретные проблемы энергосбережения и приёмы их решения, которые наработаны в результате практического опыта взаимоотношений энергосервисных компаний с бюджетными организациями. 

2. За 2 года, прошедшие после принятия закона

об энергосбережении, так и не была предложена

работающая конструкция ЭСД(К).

Положение в деле образования энергосервисных компаний, по заключению большинства компетентных в этой области лиц  оценивается как критическое.  За 2 года, прошедших после принятия законодательных актов в сфере энергосбережения, так и не удалось создать  организационно - правовой комплекс для запуска процесса образования энергосервисных компаний, бизнес которых был бы  построен на безрисковом  механизме  погашения затрат,  инвестируемых ими в энергосберегающие мероприятия.    До сего времени с бюджетными организациями вместо энергосервисных договоров (контрактов)  (далее ЭСД(К) применяются договорные отношения, аналогичные договорам подряда, то есть договоры  простейшего   типа  по принципу « утром деньги, - вечером стулья». По этой схеме многочисленные фирмы и фирмочки пытаются  реализовать свои предложения по модернизации, по поставке новых изделий и технологий. Однако без механизма гарантированного возврата инвестированных средств невозможно даже на четверть обеспечить реализацию энергосберегающих Программ, разработанных в регионах и муниципальных образованиях страны, так как они рассчитаны  на привлечение  внебюджетных источников в объёме порядка 80% от объёма, необходимого на реализацию всей программы.

Разработка типовых конструкций, организационно-распорядительных документов, составляющих «пусковой механизм»  для реализации государственной идеи образования множества энергосервисных компаний,  на деле оказалась наиболее  сложным элементом  в структурном комплексе модели построения нового для России вида бизнеса.  В то же время оценка критической ситуации, даваемая верхним эшелоном управления, как правило, сводится к констатации «глобальных» явлений с позиций  статистов, (но не управленцев) и к сетованиям по поводу невостребованности инновационных технологий, сводя все причины  к недостаткам  выделяемых бюджетных средств, не предполагая по всей вероятности даже в мыслях построить конструкцию диалога с  «нижним  ярусом» профессионального потенциала страны.

3. Об источнике системного риска. 

«Заказчик не может отвечать по своим платёжным обязательствам, так как он не распорядитель бюджета,

а распорядитель – так как он не субъект договорных отношений.»

Для анализа состояния договорных отношений в сфере энергосбережения энергосервисной компанией (ЭСКО) и  бюджетными организациями можно принять в качестве примера  опыт энергосервисной  компании ООО «Потенциал», работающей  в сфере энергосбережения города Ульяновска и области в течение  трёх лет. За этот срок было разработано  более 60 программ энергосбережения, в том числе 34 - для бюджетных и бюджетозависимых организаций.  Для последних расчётное снижение затрат на оплату энергоресурсов должно составить 120 млн. рублей в течение срока реализации мероприятий, который принимается не более 3-х- 4-х лет с окупаемостью  не далее, чем через 6 лет.  Более затратные мероприятия относятся на вторую очередь реализации потенциала энергосбережения, выявленного при обследовании.

Часть малозатратных мероприятий из состава разработанных программ специалисты «Потенциала» сами же реализуют, но, к большому сожалению, лишь на условиях договоров возмездного оказания услуг. Тем не менее по итогам 8 месяцев 2011г. заказчики «Потенциала» получили фактическое снижение затрат на оплату энергоресурсов  в размере 6,5 млн. рублей.  При этом платежи «Потенциалу» на оплату  оказанных услуг составили 1,2 млн. рублей, или в среднем на 1 договор около 18% от реально сэкономленной суммы.

Несмотря на весьма выгодные для бюджетных заказчиков  экономические результаты, получить своё вознаграждение в соответствии с условиями договоров оказывается во всех случаях проблематично. Виной здесь является  одна и та же системная причина, которая заключается в нежизненности действующих договоров, в которых заказчик не может отвечать по своим платёжным обязательствам, так как он не распорядитель бюджета, а распорядитель – так как он не субъект договорных отношений. И дело тут вовсе не в безответственности заказчика. Всё дело в том, что оплата по договорам условно подрядного типа производится по подстатье 225 или 226 бюджетной классификации расходов в соответствии с Методическими рекомендациями по применению классификации операций сектора государственного управления,утверждёнными  Министерством финансов РФ.

Исполнитель ЭСК оказывается  в полной зависимости от состояния планирования заказчиком лимита бюджетных ассигнований по этим подстатьям. В свою очередь заказчик ЭСК сам находится в полной зависимости от Главного распорядителя бюджетных средств, у которого своя выстроенная в планируемом порядке схема покрытия бюджетных обязательств.

Становится очевидным, что  при такой величине рисков  нельзя строить бизнес, тем более  на принципе самоокупаемости за счёт сэкономленных средств, управление которыми находится в руках третьего лица.

  1. Заказчик компенсирует расходы исполнителя ЭСК.

«Расходы на оплату таких договоров (контрактов)

планируются и осуществляются в составе расходов на оплату соответствующих энергетических ресурсов (услуг на их доставку)." п. 3. ст. 72. Бюджетного кодекса РФ.

Эту короткую фразу, выделенную из Бюджетного кодекса,  можно  назвать тем  «пятым элементом» для получения отсутствующей пока что  в стране конструкции ЭСК, способной обеспечить запуск бизнеса, основанного на энергетическом сервисе. Однако этот ключ вставляется далеко не просто в привычную схему договорных отношений.

 Из возможных вариантов толкования новой поправки, введённой с принятием закона 261-ФЗ  в Бюджетный кодекс,  одно из них описано выше. По этому варианту управление процессом погашения  затрат, произведённых исполнителем на реализацию энергоэффективных мероприятий, производится    органом исполнительной власти, ведающим  управлением бюджетом. Вариант, «наполненный» рисками исполнителя, но приемлемый для властных структур.

 Совершенно другой вариант предлагается ООО «Потенциал».  Этот вариант основан на принципе фактического   образования сэкономленных средств в независимости от выделения ГРБСом бюджетных средств заказчику на подстатьи 225 или 226.

Предложенная схема получается открыта, действия по ней понятны и лишены рисков, связанных с административным управлением.

По этой схеме средства заказчика, предназначаемые  для оплаты за ресурсы,  поступают на основании контракта купли – продажи ресурса на счёт исполнителя ЭСК,  который совмещает функции поставщика. При этом оплата производится  по тем условиям, которые существовали до  заключения  ЭСК и которые не меняются в течение срока действия контракта.

Следует особо отметить, что расходы на оплату ресурсов заказчик относит на подстатью 223 классификации расходов. Финансисты знают, что эта статья не может не подтверждаться лимитами, так как в соответствии с законодательством, действующим в сфере энергоснабжения (в частности, ПП РФ №530 «Основы функционирования розничных рынков электрической энергии»),  неоплата за поставляемые ресурсы предписывает  поставщику применять санкции по ограничению поставки ресурсов.

При такой конструкции накопление сэкономленных средств происходит «автоматически» на счёте исполнителя, который получает оплату за ресурсы от потребителя - заказчика по условиям ЭСК, а сам  поставщик – исполнитель ЭСК оплачивает по фактическим показаниям приборов тому поставщику, с которым он заключает соответствующий законодательным требованиям договор купли – продажи. Разница в платежах и будет являться фактической экономией. Порядок оформления факта экономии и её распределения устанавливается в условиях ЭСК.

Как видим, всё встаёт на свои места.  Особенно важно то, что находит своё разрешение невнятное изложение положений статьи 20 закона 261-ФЗ, которые предусматривают для исполнителя ЭСК условия совмещения функции поставки по отдельному договору купли-продажи. Это понимание смысла статьи раскрылось только после тщательного изучения мировой практики организации энергосервиса. Причём, заинтересованный в экономии поставщик – это не прежний (хотя он тоже не исключается), а  тот участник торгов на исполнителя ЭСК, который предложит заказчику лучшие условия поставки и наибольшую экономию по сравнению с  той, которая была до торгов. В этом и состоит свойство рыночных отношений, посредством которого обеспечивается энергосбережение.

Эта конструкция в связи с её способностью активизировать инвестиционный процесс в энергосбережении названа «активной» формой ЭСК в отличие от той формы, которая построена на административном управлении финансовым процессом энергосбережения,  которая условно названа  «пассивной».

  1. 1.  Проблемы привязки «активной» формы ЭСК.

 

1.1.                 О профессиональной неподготовленности

потенциальных заказчиков и администрации.

 

Хоть разработка  конструкции  и оказалась совсем не простым делом, но привязка не идёт с ней ни в какое сравнение. Находятся десятки вопросов у причастных к конкретному принятию того или иного решения  лиц, уровень  профессиональной подготовки которых оказывается вне досягаемости понимания норм законодательства.  Надо справедливо признать, что на самом деле для администрации, а также и  для потенциальных заказчиков  ЭСК многие понятия, особенно такие как  смена  действующего поставщика, проведение конкурсов на лучшие условия поставки и оказания услуг по передаче, ряд других «белых пятен» оказываются непостижимыми. Тем более непостижимо сложным оказывается сам процесс их реализации, связанный с административными или производственными рисками. Кроме того активно проводится «разъяснительная» работа организаций – поставщиков ресурсов, стремящихся хоть на пару лет задержать вяло текущий в энергетике  процесс демонополизации.  Абсолютное  большинство потребителей, так и администрации  легко попадается на «наживку» поставщиков, которые подготовили специальные расхожие подборки.  По одной из таких  буквально сравнивается поставка ресурсов с мешком картошки, который поставщик, к примеру, купил на оптовом рынке и который, как он справедливо отмечает, не может стоить меньше у нового поставщика,  поэтому к чему якобы бессмысленные действия.

 К сожалению, основная масса участников зарождающегося процесса  пока не знает, что  в условиях рынка более выгодная для потребителя поставка ресурсов достигается не по принципу «мешка картошки», а множеством приёмов, начиная от  компетентного выбора способа оплаты, исходя  из устанавливаемого при регулировании тарифного меню, и до управления энергопотреблением, прямо влияющим на стоимость энергии, которая в свою очередь имеет различную цену в зависимости от периода использования максимума  мощности, что достигается сменностью или другими способами, в том числе и переходом на другие виды ресурсов.

Рассматривая более широко проблему отношения поставщиков к энергосбережению следует обратить внимание на  саму сущность энергосбережения, в которой  было бы наивным искать в качестве  союзника  действующего поставщика, с которым  заключен  договор поставки.    Нельзя же всерьёз допустить, что поставщик в угоду потребителю и себе в ущерб начнёт кипучую деятельность по снижению плана отпуска ресурсов потребителю! Через пару месяцев такого «новатора»  энергокорпорация  выгонит с работы. 

Новизна понимании статьи 20 закона 261-ФЗ состоит в том, что «кровно» заинтересован в энергосбережении лишь поставщик, который совмещает функции исполнителя ЭСК.

Кстати, этот постулат применим ко всем случаям организации работы по энергосбережению с применением ЭСК, в том числе и для энергосбережения по многоквартирным домам!

4.2.  О проблемах, вызванных противоречиями в различных законодательных актах

 

Наличие  множества несогласованных между собой изложений тех или иных требований в разных законодательных источниках, а также, что ещё хуже, полное отсутствие  методических разработок, разъяснений, на основе которых стало бы возможным на практике реализовать эти законодательные требования, серьёзно препятствуют реализации предлагаемой конструкции ЭСК.

Для примера приведу некоторые из них.

В статье 26 закона 261-ФЗ говорится, что «Государственные или муниципальные заказчики, органы, уполномоченные на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных нужд,  обязаны  размещать заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд в соответствии с требованиями энергетической эффективности этих товаров, работ, услуг.»  Далее в пункте 3 подпунктах  3) и  4), а также и в пункте 5) эти требования конкретизированы, в частности, исходя из необходимости  обеспечивать «достижение максимально возможных энергосбережения, энергетической эффективности», которые, в свою очередь,  «должны обеспечивать снижение затрат заказчика, определенных исходя из предполагаемой цены товаров, работ, услуг в совокупности с расходами, связанными с использованием товаров, работ, услуг (в том числе с расходами на энергетические ресурсы), с учетом ожидаемой и достигаемой при использовании соответствующих товаров, работ, услуг экономии (в том числе экономии энергетических ресурсов)».

А теперь обратимся к закону 94-ФЗ, в котором в пункте 2 статьи 55 в качестве условий размещения заказов у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) устанавливаются конкретные случаи. При этом в подпункте 1) излагается общий принцип для определения условий применимости требований пункта 2 следующим образом:  «если поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг относятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий в соответствии с Федеральным законом от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ "О естественных монополиях".

Однако уже в следующем пункте это условие фактически опровергается, так как  подпунктом  2) и  подпунктом  2.1)  установлены  признаки, позволяющие заказчику обходиться без условий, соответствующих закону № 147-ФЗ, так этим законом к монопольным относятся услуги по передаче энергии, но не относится деятельность по её производству и сбыту.

Таким образом, в практике выстраивания отношений с бюджетным заказчиком ЭСК  при  попытке  применения требований статьи 26, а также и статьи 20 закона 261-ФЗ вам придётся столкнуться лбами с противниками энергосбережения, то есть с мощнейшим  сопротивлением поставщиков энергоресурсов, у которых в руках «случайно, как рояль в кустах» оказался нормативно – правовой инструмент, приспособленный ими же  для сдерживания процесса демонополизации.

Между тем применение отживших свой срок статей в практике их применения поддерживается необоснованно, поскольку по несостоятельности применения этих пунктов  к функциям сбыта (имеется в виду пункт 2 с его подпунктами 2) и 2.1)  ст. 55 закона 94-ФЗ), имеется разъяснение Д.М. Баширова, заместителя начальника правового отдела управления контроля размещения государственного заказа ФАС России. (Изложено в Интернет на http://www.fas.gov.ru/analytical-materials/analytical-materials_30442.html «Порядок заключения контракта с единственным поставщиком. Основания и практика».

  1. Приёмы практического решения проблемы привязки ЭСК

Понимая, что всё это множество спорных случаев представляет какую-то общность проблем привязки ЭСК, по всей вероятности ответы на вопросы, возникающие у «пионеров энергоссервиса», должны даваться по мере их возникновения. Для обеспечения оперативности очевидно  нужны приёмы, которые по образу и подобию Сколкова  концентрируют в одном месте администраторов и специалистов. 

Именно поэтому у Рабочей группы Общественной Палаты РФ по энергоснабжению, энергосбережению и энергоэффективности  возникло предложение  о привязке предложенной конструкции «активной» формы ЭСК на нескольких «опытных площадках» в одном из наиболее заинтересованном в проводимом новшестве регионе.

К сожалению, с июня до сего времени всё ещё ведётся согласование как самого региона, так и  членов межведомственной Рабочей группы.

  1. 6.  Об активности  создателей «пассивной» формы ЭСК. 

Настоящим «крестным ходом», с мощной административной поддержкой   по российским  регионам развернулась в последнее время  кампания по продвижению формы, названной в настоящей статье условно «пассивной». Несмотря на явную принципиальную ущербность конструкции, о которой выше было сказано, она тем не менее проталкивает себе дорогу. Хуже всего, что предлагаемая конструкция кроме всего прочего, как говорится, «между строк» предусматривает организацию  схемы  «отката» в адрес распорядителя бюджетных средств, который, не являясь стороной  по ЭСК,  тем не менее  является лицом, определяющим судьбу договора. Даже неглубокий анализ раскрывает коррупцегенность такой  схемы. Однако, принимая во внимание теперешнюю действительность,  можно предположить, что такая схема  может тем не менее иметь востребованность.  Но, конечно же,  с большей степенью уверенности можно утверждать, что она не тот элемент, который обеспечит мотивацию  для зарождения в России  массового бизнеса под названием «энергетический сервис».  Да,  у таких схем сегодня подчас ещё достаточно жизненных шансов, однако,  думается, что это только для  тех регионов, в которых уже без «откатов»  не способны даже к здравому осмыслению происходящих поворотных событий.